BM
EN所谓治理(governance)，不同于统治(government)的概念。治理与统治最基本的差别就是，治理所需要的权威，不一定来自政府机关，而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是政府的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。
而公民社会(civil society)主要是指由那些维护公民权利的民间组织所构成，而且，公民社会也是介于国家和企业之间的“中间”领域。美国学者Gordon White认为，“公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员，自愿结合而成。”
（二）完善的治理与公民社会
正如以上所论述的，治理是政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
因此，治理概念的主要特征是：不再是监督，而是公私合伙；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私人部门合作。
本来根据传统的主张，一切资源都由国家统辖，国家单独满足社会所需要的种种服务，后来由于市场原则的兴起，人们就以为市场和企业可以取代国家，分担社会服务的功能。但是，近年来，由于发现到除了国家有“失灵”(failure)之可能外，企业在市场导向下，因过度追求利润，也会忽略社会的需要。因此，先进国家的公共行政专家就提出，以治理概念取代统治概念，应纳进公民社会与民间的力量，一起解决治理上面对的困境。
这种追求更有效的治理品质，就涉及到“良好的治理”(good governance)的问题。“良好的治理”也可称之为“善治”，就是要在国家与公民社会的合作管理中，创造出一种新颖的伙伴关系。在良好的治理下，决策必然具有合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)，同时符合法治原则(rule of law)、有回应能力(responsiveness)，以及效能(effectiveness)。
欲追求“良好的治理”，就需要考虑到公民社会的角色，并接纳它们参与公共事务和决策过程。近年来，在各国的社会发展中，公民社会日益复兴，角色越来越重要。无论是西方的先进国家或是东南亚一些发展中社会，公民社会都有协助国家治理的能力。从近年来经验发现，公民社会与国家的关系，并非只处于对立和敌对的状态，两者其实还存有一种良性的互动和合作关系。
（三）公民社会的组成及其特点
公民社会包括那些非国家和非政府的公民组织，如志愿性社团、协会、社区组织、利益团体、非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)等等。一般认为，公民社会组织有以下四个特点：(1)非官方性，这些组织是以民间的形式出现，它不代表政府国家的立场。(2)非营利性，不以获取利润为目的，而是从事公益和社会服务。(3)相对独立性，在政治上，管理上和财政上，都相当程度上独立于政府。(4)自愿性，参与的成员是自发的而非强迫的。
如果公民社会能够成熟壮大，它们在社会管理中的作用就日形重要，既可能独自分担社会的某些管理职能，也可以与政府机构合作，与政府一起扮演治理角色。相反的，一个疲弱和缺乏活力的社会，不只无法配合政府治理之需要，甚至拖慢社会进步的步伐。
公民社会与非营利组织具有自发性和志愿性，有时更具备使命感和动员力，经常比政府部门更有效率和更具积极性。在成熟的公民社会，民间的组织由于长期专注于某一领域，可能比政府部门更具专业观点和政策的倡议能力，能在政策的制定过程中提供咨询和意见。
事实上，在马哈迪首相任内，以财政部长身份提呈的最后一份财政预算案中，也肯定非政府组织在社会福利和慈善工作上的角色，这部份意味着，国家当局愿意承认为非政府在协助政府分担治理责任的功能。在2004年的财政预算案，当局为非政府组织了提供9千640万的拨款。但从这些拨款中受益的，并不包括那些与政府持不同意见的非政府组织。事实上，这些批判性的团体如国民醒觉运动（Aliran）、人民之声（Suaram）、董教总、回教姐妹组织（Sister in Islam）、公正世界运动（JUST）、妇女集体发展中心（WDC）、妇女劳工力量（Tenaganita）等等，都是公民社会重建的环节，其批判及监督政府的功能，也是“完善治理”不可或缺的因素，他们在维护人权及社会正义方面，亦为国家作出了重大贡献。
当前我国政府面临诸多治理上的课题，如环保、水供、医疗、社区建设、外劳、人权、教育、私营化政策等，无论在政策与执行上都出现一些偏差。但是，政府却未能开放决策的管道，接纳公民社会的参与，透过制度化的机制，以减少治理上的困境。与此同时，政府的一些法令与举措上的限制，也令本土非政府组织和民间团体难以全面发展，体质虚弱，结果令社会力量停滞不前，无法有效动员起来，最终反而有碍社会积极性的拉拔提高。
我们认为，我国政府不应该轻视或是敌视公民社会发出的声音，反而应正视并积极对待公民社会提出的观点，同时借助它们的能力，转化为有利于社会和国家建设的力量。
因此，我们建议政府在第九个大马计划下，通过更加开明与合理的步骤，与公民社会建立伙伴关系，共同合作合伙，解放社会力，调动社会的积极性，改善治理效能。
（四）我们的具体建议
我们建议政府不分政见地制定及贯彻以下政策，以改善并加强政府及公民社会的治理关系：
a)创造友善与宽容的政策和法律环境，让公民社会活跃成长，以发挥民间的活力与创意，协助及分担政府的治理职能。
b)应奖励和补助有利于社会、公益发展的民间团体和非营利组织，让公民社会在健全与合理的条件下，生存发展。
c)政府应透过制度化的机制，让公民社会有效地参与政策制定过程，避免治理失效的危机。
d)应保障及维护民间团体和非营利组织的独立性、自主性与自愿性，不受各种形式的侵害。
e)应委任民间团体和非营利组织代表，担任上议员和各级地方政府的咨询成员。
f)恢复地方政府民选，改善与强化地方治理效能。
g)应为民间团体和非营利组织提供更优惠的税务减免、人力培训和行政便利。
h)应废除内安法令与官方机密法令等压制性法令，解除人身与思想枷锁，缔造一个活跃和有批判思维的社会，为创意性思考和知识型经济创造条件。
i)确保新闻自由，制止媒体垄断，维护公共舆论，避免国家和政治力量介入媒体运作。
j)进行国会制度改革，设立国会专门委员会制度，加强国会审议功能。
（五）结语
从某个意义上说，公民社会是“良好治理”的基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的良好治理。通过国家与公民社会的协商合作，相互监督，必能完善治理效能，达到国家与社会互补互强(mutual empowerment)的双赢局面。良好的治理绩效，与国家整体竞争力息息相关，国家不应该排斥或抗拒公民社会的角色。
我们认为，“完善治理，与公民社会建立伙伴关系”，应列为第九大马计划的其中一项核心指导原则。如果在第九大马计划落实过程中，政府将良性的社会力量拒之门外，必将抵销了国家发展与完善治理的效果。