第九大马计划备忘录–完善治理:与公民社会建立伙伴关系(8/6/2005)

所谓治理(governance),不同于统治(government)的概念。治理与统治最基本的差别就是,治理所需要的权威,不一定来自政府机关,而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是政府的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。

而公民社会(civil society)主要是指由那些维护公民权利的民间组织所构成,而且,公民社会也是介于国家和企业之间的“中间”领域。美国学者Gordon White认为,“公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织,它独立于国家,享有对于国家的自主性,它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员,自愿结合而成。”

(二)完善的治理与公民社会

正如以上所论述的,治理是政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

因此,治理概念的主要特征是:不再是监督,而是公私合伙;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行分配,而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家指导,而是由国家和私人部门合作。

本来根据传统的主张,一切资源都由国家统辖,国家单独满足社会所需要的种种服务,后来由于市场原则的兴起,人们就以为市场和企业可以取代国家,分担社会服务的功能。但是,近年来,由于发现到除了国家有“失灵”(failure)之可能外,企业在市场导向下,因过度追求利润,也会忽略社会的需要。因此,先进国家的公共行政专家就提出,以治理概念取代统治概念,应纳进公民社会与民间的力量,一起解决治理上面对的困境。

这种追求更有效的治理品质,就涉及到“良好的治理”(good governance)的问题。“良好的治理”也可称之为“善治”,就是要在国家与公民社会的合作管理中,创造出一种新颖的伙伴关系。在良好的治理下,决策必然具有合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability),同时符合法治原则(rule of law)、有回应能力(responsiveness),以及效能(effectiveness)。

欲追求“良好的治理”,就需要考虑到公民社会的角色,并接纳它们参与公共事务和决策过程。近年来,在各国的社会发展中,公民社会日益复兴,角色越来越重要。无论是西方的先进国家或是东南亚一些发展中社会,公民社会都有协助国家治理的能力。从近年来经验发现,公民社会与国家的关系,并非只处于对立和敌对的状态,两者其实还存有一种良性的互动和合作关系。

(三)公民社会的组成及其特点

公民社会包括那些非国家和非政府的公民组织,如志愿性社团、协会、社区组织、利益团体、非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)等等。一般认为,公民社会组织有以下四个特点:(1)非官方性,这些组织是以民间的形式出现,它不代表政府国家的立场。(2)非营利性,不以获取利润为目的,而是从事公益和社会服务。(3)相对独立性,在政治上,管理上和财政上,都相当程度上独立于政府。(4)自愿性,参与的成员是自发的而非强迫的。

如果公民社会能够成熟壮大,它们在社会管理中的作用就日形重要,既可能独自分担社会的某些管理职能,也可以与政府机构合作,与政府一起扮演治理角色。相反的,一个疲弱和缺乏活力的社会,不只无法配合政府治理之需要,甚至拖慢社会进步的步伐。

公民社会与非营利组织具有自发性和志愿性,有时更具备使命感和动员力,经常比政府部门更有效率和更具积极性。在成熟的公民社会,民间的组织由于长期专注于某一领域,可能比政府部门更具专业观点和政策的倡议能力,能在政策的制定过程中提供咨询和意见。

事实上,在马哈迪首相任内,以财政部长身份提呈的最后一份财政预算案中,也肯定非政府组织在社会福利和慈善工作上的角色,这部份意味着,国家当局愿意承认为非政府在协助政府分担治理责任的功能。在2004年的财政预算案,当局为非政府组织了提供9千640万的拨款。但从这些拨款中受益的,并不包括那些与政府持不同意见的非政府组织。事实上,这些批判性的团体如国民醒觉运动(Aliran)、人民之声(Suaram)、董教总、回教姐妹组织(Sister in Islam)、公正世界运动(JUST)、妇女集体发展中心(WDC)、妇女劳工力量(Tenaganita)等等,都是公民社会重建的环节,其批判及监督政府的功能,也是“完善治理”不可或缺的因素,他们在维护人权及社会正义方面,亦为国家作出了重大贡献。

当前我国政府面临诸多治理上的课题,如环保、水供、医疗、社区建设、外劳、人权、教育、私营化政策等,无论在政策与执行上都出现一些偏差。但是,政府却未能开放决策的管道,接纳公民社会的参与,透过制度化的机制,以减少治理上的困境。与此同时,政府的一些法令与举措上的限制,也令本土非政府组织和民间团体难以全面发展,体质虚弱,结果令社会力量停滞不前,无法有效动员起来,最终反而有碍社会积极性的拉拔提高。

我们认为,我国政府不应该轻视或是敌视公民社会发出的声音,反而应正视并积极对待公民社会提出的观点,同时借助它们的能力,转化为有利于社会和国家建设的力量。

因此,我们建议政府在第九个大马计划下,通过更加开明与合理的步骤,与公民社会建立伙伴关系,共同合作合伙,解放社会力,调动社会的积极性,改善治理效能。

(四)我们的具体建议

我们建议政府不分政见地制定及贯彻以下政策,以改善并加强政府及公民社会的治理关系:

a)创造友善与宽容的政策和法律环境,让公民社会活跃成长,以发挥民间的活力与创意,协助及分担政府的治理职能。

b)应奖励和补助有利于社会、公益发展的民间团体和非营利组织,让公民社会在健全与合理的条件下,生存发展。

c)政府应透过制度化的机制,让公民社会有效地参与政策制定过程,避免治理失效的危机。

d)应保障及维护民间团体和非营利组织的独立性、自主性与自愿性,不受各种形式的侵害。

e)应委任民间团体和非营利组织代表,担任上议员和各级地方政府的咨询成员。

f)恢复地方政府民选,改善与强化地方治理效能。

g)应为民间团体和非营利组织提供更优惠的税务减免、人力培训和行政便利。

h)应废除内安法令与官方机密法令等压制性法令,解除人身与思想枷锁,缔造一个活跃和有批判思维的社会,为创意性思考和知识型经济创造条件。

i)确保新闻自由,制止媒体垄断,维护公共舆论,避免国家和政治力量介入媒体运作。

j)进行国会制度改革,设立国会专门委员会制度,加强国会审议功能。

(五)结语

从某个意义上说,公民社会是“良好治理”的基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的良好治理。通过国家与公民社会的协商合作,相互监督,必能完善治理效能,达到国家与社会互补互强(mutual empowerment)的双赢局面。良好的治理绩效,与国家整体竞争力息息相关,国家不应该排斥或抗拒公民社会的角色。

我们认为,“完善治理,与公民社会建立伙伴关系”,应列为第九大马计划的其中一项核心指导原则。如果在第九大马计划落实过程中,政府将良性的社会力量拒之门外,必将抵销了国家发展与完善治理的效果。

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